“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。2021年在諸多領域形成了一定的治理建設成果，也在實踐和嘗試中暴露出了一些問題。

　　2021年，中央層面在嚴控“兩高”項目上不斷加碼，以保證重點行業的排放和能耗不再無序增長。與此同時，政策層面不斷推進能源轉型，在不斷短期調控以保障能源安全的前提下，構建以新能源為主體的新型電力系統，推動“源網荷儲”協同發展。此外，全國碳排放權交易市場、綠電交易、碳匯等市場機制的推出和完善也不斷為綠色低碳發展賦能，平衡保護與發展之間的關系。

　　近日，2022年全國生態環境保護工作會議在北京召開，明確了今年的重點任務。2022年，生態環境部將有序推動綠色低碳發展，研究制定“兩高”行業環評管理規范性文件，嚴把“兩高”項目準入關口，將嚴格控制“兩高”項目盲目上馬作為督察重點。推動減污降碳協同治理，做好全國碳排放權交易市場第二個履約周期管理，健全碳排放數據質量管理長效機制。

　　此外，生態環境部還將深化低碳城市、適應氣候變化城市試點工作，建設性參與氣候變化主渠道多邊進程；強化生態環境治理科技支撐，推動與相關部門聯合開展生態環境領域重大科技項目立項和攻關研究，加強生態環境科技創新平臺建設等。

　　持續嚴控“兩高”準入

　　2021年，既是我國提出碳達峰碳中和戰略目標后的第一年，也是“十四五”開局之年。也正是在2021年，我國多個部門對于高耗能、高排放項目密集地采取管控、調整措施。

　　北京公眾環境研究中心（IPE）主任馬軍告訴21世紀經濟報道，2021年，一些地區出現“兩高”項目盲目擴張現象。一方面是一些地區急于實現疫后復蘇；另一方面，面對“雙碳”戰略，一些地方存在攀高峰心態，希望在排放約束強化之前，為后續發展留足空間。

　　根據國家發改委2021年8月在例行新聞發布會上所披露的消息，2021年上半年，青海、寧夏、廣西、廣東、福建、新疆、云南、陜西、江蘇9個省（區）能耗強度同比不降反升，此外另有10個省份能耗強度降低率未達進度要求。

　　“兩高”項目的密集、盲目擴張，一定程度上加劇了電力供應的緊張，成為拉閘限電的重要推手。2021年第二季度開始，中央層面反復強調堅決遏制“兩高”項目盲目擴張，生態環境部、發改委等多個部委都將嚴控各地“兩高”項目盲目擴張列為工作重點。

　　在廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強看來，近幾年對于“兩高”項目管控的政策發布是相對到位的，但是執行起來并不容易。“可以預見的是，未來國家層面對于‘兩高’項目的管控一定是持續的，并且相關標準會越來越高。”

　　從目前的政策來看，對于“兩高”項目的管控一方面來自于準入環節的環評等機制的不斷收緊；另一方面，嚴格控制“兩高”項目盲目上馬已經成為中央環保督察工作重點關注的內容。與此同時，各部門不斷推動減污降碳協同治理過程中所提出的排放、能耗、能效等標準、監管和追責機制。

　　林伯強表示，2022年，新上馬的“兩高”項目將受到嚴格審核，一般不會通過。但如果是舊的產能更新或置換，或許在一些地方還能夠得到審批。

　　總體看來，國務院發展研究中心產業經濟研究部副部長、研究員許召元認為，2022年對“兩高”項目的管控將主要呈現兩個特點：一是對“兩高”項目的事前審查，特別是環評審查，以及能耗相關審查將會趨嚴，在我國碳達峰、碳中和的發展戰略，特別是推進生態文明建設的背景下，傳統“兩高”項目將會受到更加嚴格的審視；二是“兩高”項目也會分類型、分區域進行差異化管理。中央經濟工作會議指出，實現碳達峰碳中和是推動高質量發展的內在要求，要堅定不移推進，但不可能畢其功于一役。對“兩高”項目也要分別對待，那些技術水平高，能源效率高，符合國內經濟發展內在需要的項目不會受到“一刀切”式的限制，但那些技術水平不高，仍然瞄準國外市場，特別是在資源環境脆弱地區或者主要瞄準本地資源優勢的項目將受到較嚴格的控制。

　　馬軍認為，面對雙重約束，相關行業和企業應大力開展現有項目節能增效，同時形成自身的氣候治理和管理機制，在做好碳排放核算的基礎上，制定“雙碳”目標，識別減排路徑，并依法做好信息披露，贏得多方信任。

　　此外，許召元還強調，碳交易或能源總量控制對相關行業是一個重要的約束，但也要看到我國在高耗能行業的轉型上還是有重要的機遇，或者說重要的優勢。我國的高耗能行業普遍規模大、技術水平較高，在全球具有一定的成本優勢，在低碳化發展時期，通過運用碳交易或能耗控制等市場化的約束措施，可以激勵相關行業盡早研發相應技術，加大相關投入，而且這些成本還可以被巨大的生產規模所分擔，這樣很可能在全球產業的低碳化方面形成新的競爭優勢。

　　城市將成低碳“主戰場”

　　此次會議專門提到，將深化低碳城市、適應氣候變化城市試點工作。

　　從2010年開始，我國就已經先后開展了三批共計87個低碳省市試點，已經取得了一定的成果，以城市為單位的低碳試點示范也逐漸成為推動我國低碳發展、應對氣候變化工作的重要抓手。經過不斷探索，我國已經建立了包括國家低碳試點城市、省級低碳試點城市、碳排放交易試點、國家氣候適應型試點城市等在內的各類低碳試點城市。

　　21世紀經濟研究院碳中和課題組發布的《中國凈零碳城市發展報告（2021）》指出，在過去近10年時間里，低碳試點城市大多已具備良好的綠色發展意識和發展基礎，在中國的碳達峰、碳中和進程中，它們必將扮演更重要的角色。一些城市已經明確提出了率先實現碳達峰的時間表，甚至部分城市正在以特定的方式探索深度脫碳路徑，為邁向“凈零碳城市”打下基礎。

　　林伯強強調，低碳城市試點是非常有必要的，但也需要花大力氣做好。“目前很多企業做自身的碳達峰碳中和目標，但僅從企業的角度來考慮，實際上并沒能納入一個系統性的考量。而以城市為單位，就必須綜合地從居民、交通、產業布局等多方面進行系統性考量。”也就是說，以城市為單位，既能夠在一定范圍內因地制宜，又能夠在系統性問題上有所保障。

　　在重大戰略的進行中，發揮我國規模優勢，選擇部分地區或部分城市進行試點是我國發展的重要經驗。不過，許召元認為，低碳城市的試點工作與其他政策的試點有顯著差別，主要體現在低碳化本身就是一個和其他地區高度聯系的過程，因為不管是化石能源，還是低碳零碳能源，作為重要的生產要素本身就是全國流動的，優化配置的。

　　馬軍表示，通過建立低碳試點示范，形成以點帶面的政策示范效應，可以充分調動各方低碳發展的積極性、主動性和創造性，為“雙碳”目標的實現注入強大動力。建議在“全國一盤棋”統籌進行頂層設計的基礎上，加速構建區域乃至全國調度和互補的能源供應體系，化解經濟與用能中心和可再生能源中心的空間錯配難題。

　　“試點城市的低碳化發展，其核心一是要更加關注從需求端探索更有效降低各方面的能源消費和碳排放的經驗，包括產業的低碳化發展，交通運輸的電氣化低碳化，城市建筑的節能等；二是從能源供需的系統看，如何更多地發展區域性的多能互補，更好地提高對可再生能源的消納能力；三是試點如何更好地促進低碳能源，包括風光等可再生能源，以及氫能相關技術的更好發展。這樣的試點結果對各地區有更普遍的參考意義，而不是局限于某個城市自身的低碳或零碳發展。